El Covid-19 demandó creatividad frente a la fragmentación y ahora urge su solución estructural

Un estudio sobre gestión sanitaria durante la pandemia por Coronavirus, realizado por la organización Fundar, evidenció la urgencia de desfragmentar el sistema de salud argentino mediante la implementación de una verdadera gobernanza que facilite la interrelación e interacción equilibrada del Estado en todos sus estratos -nacional, provincial y municipal- con la sociedad civil y el mercado. Y, en ese escenario, las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TICs) surgen como un recurso clave para abordarlo.

El sistema de salud argentino posee desafíos intrínsecos de gobernanza que la pandemia del Covid-19 profundizó y evidenció con total crudeza, pero que también obligó a que toda su estructura desarrollara respuestas dinámicas, efectivas y hasta inusuales porque la fragmentación informativa y operativa que existe entre los subsistemas público, privado y de la seguridad social, y su consecuente descentralización hacia niveles subnacionales, provinciales y municipales, así lo impuso.

“El desafío de la gobernanza. Experiencias provinciales en la gestión sanitaria de la pandemia del COVID-19 en la Argentina”, citado con propiedad académica al pie de esta nota, realizado por Sofía Olaviaga, Valeria Iñarra y Daniel Maceira y descargable aquí, es un trabajo realizado por la organización Fundar, dedicada al estudio, la investigación y el diseño de políticas públicas “con foco en el desarrollo de una Argentina sustentable e inclusiva”, y que aborda con claridad y paciencia de analista este imbricado ecosistema.

La emergencia y la falta de información acerca de este nuevo virus llevó a toda la estructura de Salud a reestablecer sus criterios de priorización y, en buena medida, se realizó mediante la formación de equipos multidisciplinarios de asistencia con actores externos, expertos y especialistas., cuya principal labor fue y es informar, evidenciar y analizar alternativas de intervención. A su vez, y en segundo y tercer lugar, emergen las universidades públicas nacionales y las sociedades científicas.

Su lectura es obligada, más aún cuando Telemedicina – Salud en Línea es testigo y portavoz frecuente de entrevistados de diverso porte y procedencia que evidencian, explican y debaten esta problemática y su desafío. Por eso, para comenzar a resolverlo, es necesario ver el problema, identificarlo, entenderlo y recorrerlo…sin prisa, pero sin pausa.

24 jurisdicciones – 24 heterogeneidades. “La emergencia demanda, más que en cualquier otro contexto, simplificar procesos normalmente complejos, alinear visiones u objetivos no siempre compatibles y aunar esfuerzos con vistas a lograr los mejores resultados posibles”, dice en su introducción este trabajo que subraya, a su vez, que los desafíos de gobernanza persistirán una vez finalizada la emergencia.

La historia del recorrido del virus en Argentina evidenció situaciones heterogéneas que reclamaron respuestas diferentes porque, a su vez, se inscribieron en cada realidad económica, social, presupuestaria y demográfica en particular, expresados gráficamente en la siguiente tabla:

Formosa y Catamarca fueron las provincias en las que más demoró la llegada del primer caso confirmado y en las que los contagios se mantuvieron controlados en niveles bajos durante los primeros meses de la pandemia; a diferencia de otras, como Chaco, donde arribó el primer caso importado.

Una de las primeras respuestas organizativas fue la creación de Comités Operativos de Emergencia (COE) o gabinetes de crisis, replicados en toda la estructura (nacional, provincial, regional y/o municipal), para planificar y coordinar las intervenciones de respuesta. Sin embargo, se realizaron con diferente nivel de formalidad dado que algunos se crearon de hecho y otros por ley o decreto, y eso resultó en diferencias en su periodicidad de trabajo. Por caso, mientras que en Santiago del Estero las reuniones se desarrollaron cada 15 días; en Jujuy, Tucumán o La Rioja fueron diarias, dependiendo del contexto epidemiológico.

Teléfono descompuesto. Uno de los escenarios que este informe precisó es que las gestiones provinciales “no tienen una coordinación intensa” con los demás actores del sistema de salud y que el Ministerio de Salud de la Nación (MSN) es el actor con mayor grado de coordinación (2,69 sobre un puntaje óptimo de 5), seguido por las obras sociales provinciales (OSP). Y advierte que “resulta notoriamente escasa” la articulación con las empresas de medicina prepaga (EMP) y con las Obras Sociales Nacionales (OSN).

Inclusive, el análisis aquí citado exhibe que la relación de las estructuras provinciales con el Ministerio de Salud nacional “se concentra en las líneas más blandas de la gestión” y esto se da porque el aspecto más duro o prestacional recae en ellas. Y, de esta manera, el aporte nacional se focaliza siempre en acciones generales vinculadas con la vigilancia epidemiológica, la comunicación, la prevención y la educación comunitaria; como también en la distribución de insumos y de equipamientos.

En tren de reconocimientos y reflexiones, los funcionarios provinciales valoraron que Nación proveyera de equipamiento tecnológico, capacitación, insumos médicos y financiamiento condicionado a resultados. Asimismo, identificaron dificultades en relación a los recursos humanos limitados, el inconveniente de converger en prioridades comunes y la falta de conocimiento dentro de un contexto epidemiológico muy dinámico.

Chaco se desatacó por la georeferenciación y el procesamiento de datos para una planificación más informada; La Rioja y Río Negro por la posibilidad de realizar encuentros virtuales; Neuquén por la digitalización de numerosos procesos administrativos que agilizan la gestión, el desarrollo de recetas médicas electrónicas y la teleasistencia; Tierra del Fuego por contar con una Historia Clínica Digital Única, y San Juan por la capacitación remota.

Talon de Aquiles. El estudio considera a la vigilancia epidemiológica como “uno de los aspectos fundamentales de la gobernanza en el marco de la pandemia”, porque su monitoreo permite tomar decisiones precisas y para el que la existencia de sistemas de información y las TICs “juegan y jugaron un rol clave”. Sin embargo, su sondeo “confirma las limitaciones en la gobernanza que caracteriza al sistema de salud público en general”.

Expresado gráficamente en la tabla que sigue, este informe señala que aún a pesar de la existencia del Sistema Nacional de Vigilancia de la Salud (SNVS), del MSN, cuyo uso es obligatorio; el 67% de las provincias consultadas declaró utilizar un doble sistema de información para la vigilancia epidemiológica: uno propio, para subsanar algunas falencias específicas, y el del MSN, mientras que el sólo el 33% restante emplea únicamente el SNVS.

“Numerosas provincias manifiestan que el SNVS no se ajusta a las necesidades de la gestión provincial, por lo que ellas generan sus propios sistemas y priorizan su carga, lo que implica una demora en la actualización del SNVS que, a su vez, retrasa el flujo de información necesario para la planificación y la toma de decisiones del Gobierno nacional”, expresa el informe.

De las conclusiones. “La pandemia puso de manifiesto las debilidades ya conocidas de un sistema con históricas necesidades de articulación”, concluye el estudio que subraya, a su vez, que “la magnitud de la fragmentación existente requiere un debate sobre cómo fortalecer espacios sistémicos de priorización y acción colectiva”.

Entre sus propuestas para resolver estas brechas, el estudio imagina la incorporación del subsistema público sino también de los seguros sociales y privados, dado que más de dos tercios del financiamiento sectorial y de la provisión de servicios “descansa” en estos subsistemas.

A su vez, el trabajo culmina resaltando la importancia de los recursos humanos y el aprovechamiento de la TICs por considerarlos “elementos clave” que “exceden la emergencia” y que “constituirán desafíos —y oportunidades— del sistema de salud a futuro”.

La clave para entender la importancia de abordar la gobernanza de un sistema tan complejo y tan interesante de entender, como lo es el de Salud argentino, radica en sus procesos, en aquellos establecidos en precisos organigramas pero también los informales, los que resultan de la práctica y que las urgencias instalan, corrigiendo o complicando la operatividad.

La priorización de las urgencias del sistema de Salud, la interacción entre sus miembros y la lógica que lo imprime -sea de la del derecho soberano o la del mercado competitivo- forman parte de un debate profundo que, por estos días, los principales cuadros políticos del país proponen discutir. En buena hora.

Pié de nota: La cita de rigor debe decir “Maceira, D.; Olaviaga, S. e Iñarra, V. (2021). El desafío de la gobernanza. Experiencias provinciales en la gestión sanitaria de la pandemia del COVID-19 en la Argentina. Buenos Aires: Fundar. Disponible en www.fund.ar”